引言

“风宪”一词由来已久，《后汉书·皇后纪序》中就有：

“爰逮战国，风宪逾薄，适情任欲，颠倒衣裳，以致破国身亡，不可胜数。”

风者，风纪也，宪者，法令也。风宪就是监察百官风纪，整治吏治之意，自汉朝以来，皆以“风宪”称主管这项工作的御史及其属官。

1、风宪官举劾制度的前身

明朝风宪官举劾制度的前身是御史监察制度。御史自东汉设立后，南北朝、隋、唐、五代宋、金不断到元朝都在沿袭。御史所居官衙，有过御史府、兰台、宪台、乌台等称呼。

唐朝贞观年之前，御史台没有司法权，只要奏事权。贞观年间，开始有了审理部分案件的权力。开元年间，由御史台、刑部、大理寺组成三法司，担任审理严重案件，御史台担任监审。这一制度就是我们平常在戏剧里经常听到的“三堂会审”，这一制度不断延续到清朝，防止和减少冤假错案的发生。

除了参与审理严重案件，御史台还有监察在野官和地方官的职能，“风宪之设，在整肃纪纲，澄清吏治，非专刑名。“。元朝时，御史制度空前发达，御史台在地方设立分支机构：行御史台，在地方上，与行枢密院、行中书省并立。

朱元璋也十分注重监察制度，早在1367年十月（西吴元年，小明王死后，朱元璋改年号，次年称帝），他承袭了元制，建立了御史监察系统。在应天设御史台，在各道设分支机构按察司。

但是在洪武十三年发生了一件大事，终止了这套旧有的监察制度。

2、改御史台为都察院，初步确立明朝的风宪官举劾制度

洪武十三年，发生了胡惟庸案。胡惟庸案的真相比较复杂，我们这里不做过多的讨论。通过这件事，朱元璋开始考虑前朝留下的这些制度的合理性，决心改革。我们比较熟悉的就是废黜传承千年的宰相之职，设立六部，既然要监察的部门发生大改革了，原来的监察部门也必然发生变化。在胡惟庸案中，御史台的御史中丞涂节也涉及勾结胡惟庸，更是暴露了原有制度的弊端，必须要进行改革。

在经过两年的考虑之后，朱元璋于洪武十五年重新建立风宪官举劾制度。

⑴、改御史台为都察院。长官为左、右御史，正二品，下设属官左、右副都御史（正三品）、佥都御史（正四品），监察都御史八人（正七品）。担任“察举百官，纠劾不法，……整饬猥茸贪冒坏官纪者。”明朝文官补子是鸟，武官是兽，风宪官却是另外一个系统，一律是獬豸，都察院的御史和六科的给事中都是獬豸，只是花纹不同，以示别类。

明代的都察院的权利比以往大大添加，不只对审判机关有监督权，还拥有“大事奏裁、小事立断”的权利。

《明史》：“都御史，职专纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。”

⑵、在十三道（初十二道）分设提刑按察司，长官为监察御史（十三道共110人，每道7-11人不等），初为正九品，后为正七品，担任地方官吏的调查和举劾。

⑶、规范巡查制度，由都察院直接派出巡按御史，巡查地方“察举天下有司官员有无过犯，奏报黜陟”。明朝的官员考课周期是三年，如果没有补充的监察制度，两头有过错，再纠正也要等三年之久，这就有失公平的原则。所以这种巡查制度，无效地补充了考课制度的不足。

“( 巡按御史) 凡至所在，体知有司等官，守法奉公、廉能昭著者，随即举奏; 其奸贪废

事、蠧政害民者，究问如律。“（《大明会典》）

巡查御史官职不高，但管的范围很宽“巡按、清军、巡盐、茶马、巡漕、巡关，其中又以巡按为重”。不光是巡查地方，在野的百官也有监察责任。

“十三道监察御史，主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。

“两京刷卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓。”

“巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸调查，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”

监察御史因为要外派，为了防止他们滥用职权，所以官职设置的极低，就是我们说的“七品芝麻小官”只需他们在外面为非作歹，他们的顶头上司都察院，随时可以处置他们，而不用顾忌他们的官位。

监察御史的品秩虽低，但是他们直接对都察院担任，而都察院牢牢掌控在皇帝手中。监察御史的人选，要经过皇帝亲身择选才能入职。在个人品行操守、功名资历（进士出身）、工作经历（三年以上）、年龄体貌（30-60岁，身材高大，相貌端正）、选用程序（以考选为主）五个方面有着严格的要求。

对于都察院改变的思考：

对于御史台的改革也是朱元璋通过胡惟庸案反思的结果。

对于百官风纪的监察，一方面可以保证朝廷的政策得到更好的执行；另一方面可以保证皇帝对于百官的管控，尤其是对地方官管理。

取消宰相就是为了加强君主的集权控制力，在审理胡惟庸案的时候，朱元璋震惊地发现：御史台这个可以劾举百官的机构，其长官竟然与胡惟庸勾结在一起。一旦胡惟庸控制了本人，就可以在极短时间内，将全国的官吏变成他们自己的手下！这个是绝对不被容许的，所以立刻裁撤了御史台，经过两年的深思熟虑，才推行新的都察院制度。

吴元年时，御史台的长官御史大夫是从一品，品秩是很高的。朱元璋初设都察院时，长官左右御史的品秩降低，这是朱元璋对于风险的考虑。在确定安全之前，不能给都察院太高的品秩。在确定安全之后，朱元璋提高了都察院长官左右御史的品秩，为正二品，以后就没有变过。因为皇帝可以直接任免这个职务，提高御史监察地位和权位，加强了御史的权利，也是对于君权的加强。

自古以来有“御史，耳目之官” 的说法，是直接为皇权服务的，对皇帝直接担任。这样就可以避开其他势力的干扰，直接处置贪官污吏，这样就大大加强了处置效率，这个是有积极作用的。

外派的巡查御史的品秩又极低，是个芝麻小官，但是权力却比以前更大。巡查御史可以有即时处分的权力，这个是方便对于外派官员的控制，一旦发现他们有不法之事，可以马上处理，提高了工作效率，能够较好地平息社会矛盾。由于品秩低，有资历监督他们的朝廷官员和地方官员就多，可以保证他们的公平公正，不至于滥用职权。

⑷、将御史台的监察权力分出一部分来，设立独立的六科，长官为都给事中，初为正五品，后酱为正七品。属官为左右给事中，给事中，从七品。次要监察对象为吏、户、礼、兵、刑、工六部。

六科是对都察院功能的一种补充，而且分为六科之后，给事中的专业性更强，更容易发现六部工作中一些专业性很强的问题。但是我们看到，六科长官的品秩不高，就没有办法真正地管事，他们对于六部的监察工作次要是“奏闻”，处置的权力微乎其微。在明中后期，皇帝不给撑腰后，六科的监察功能大大削弱。

“六科，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之，有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误” 。

⑸、都察院除了弹劾百官之外，还有一个重要的功能：举荐。这两个功能合并起来，就是我们所说的“举劾”。

明朝官员的考核主体制度是考课制度，有固定的周期，三年一考。而考课的根据除了根据这些官员的长官和他们本人提交的报告之外，监察御史的考评，也成为了朝廷铨选有潜力的官员、旌表称职官员、参革失职官员的补充依据。

吏部设有“揭帖科”，监察御史等言官的举劾题本汇集于此，分类入册，要铨选官员时，就“揭查各单”，以此为凭。

《吏部职掌》: “各处抚按举劾方面及有司庶官，抄出到司，除荐举各官移付文选司外，其纠劾各官，俱查历年抚按考语，本部仍加查访，分别应否留用、改调、致仕、闲住为民等项，具本请旨。”

嘉靖二十五年( 1546)，兵部言: “本部进退将官，悉凭抚按举劾。”嘉、隆之际的兵部尚书杨博也说: “本部推用将官，在内凭巡视科道年终奏荐，在外凭总督、抚、按循例举劾。”

⑹、巡抚、总督

洪武二十四年，又增设巡抚之职（从二品），有过令巡抚巡查全国的例子。到了永乐年间，才正式构成制度。巡抚由吏部会同户部推举朝中重臣担任，每年八月起巡，监督地方政事，监察地方官吏，次年回道。

巡抚设立的最后的动机是为了处理像是流民作乱、税粮难入、河道不治、边关不靖等社会矛盾激化的情况，渐渐成为制度。因为巡抚要处置紧急事务，需要一些权利，明朝至清，渐渐掌握军事权，成为朝廷统治的得力助手。

为了加强力度，又设总督一职，多为六部正官兼任，外派办事授予大权，“因事而设，事毕即撤。”到了清朝，总督就演变成地方最高长官，与巡抚合称“督抚”，由皇帝直接控制。

3、风宪官本身纪律的整理

都察院经过改革之后，对于惩治贪官方面起到了很好的作用。朱元璋本人对于贪腐问题很注重，在风宪官的选择上，格外用心。这一时期清理了一大批贪墨的官吏，也举荐了相当数量的清廉官员。

但是同时冒出一个问题。风宪官本人就不会有问题吗？如何保证风宪官本身的清廉呢？明朝也做了相应的制度设计。

⑴、任用上的回避制度。即亲属有官职的，不得担任风宪官。

《万历野获编》亦记载：“父兄现任在京三品大臣，其子弟为科道言事官者，俱改任别衙门，照例循资外补。”

⑵、风宪官之间的互相监督揭发制度。让风宪官互相之间进行监督，发现有不法之事就有责任揭发。但是不能“妄奏”诬告，一旦发现是诬告，你告别人什么罪，就治你什么罪，而不止诬告罪了。

《明会典》记载：“凡都察院、按察司，堂上官及首领官，各道监察御史典吏，但与不公不法，及旷职费事，贪淫暴横者，许相互纠举，毋得徇私容蔽。其纠举并要明具实迹，奏请按问明白，核实区处。其有挟私妄奏者，抵罪。”

⑶、重罚风宪官贪墨。风宪官是监督者，他们比别的官吏更明白国法及神圣性，如果他们明知故犯，罪要加二等。

《大明律》：“凡风宪官吏受财，及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之类，各加其余官吏罪二等。”

4、制度的变化

⑴、巡按制度的建立。朱元璋时期，风宪官制度出于尝试建立阶段，没有完善。明成祖继位之后，沿袭了他爹的制度。但是明成祖面临一个很头疼的问题。

明成祖是夺位登基，在野的官员，他可以直接把支持建文帝旧臣清除掉。但是他总不能把全国的地方官员都换掉吧，在夺取帝位之后，他需要稳定的局面，还要这些人管理地方。现在建文帝没有找到，任何一个地方的官员有可能藏着建文帝，等到建文帝恢复了元气，再趁机反攻，本人就是这样上台的，所以他格外担心，建文帝也通过这样复辟。

那怎样办呢？他就想到了监察御史巡按的旧例。朱元璋时期有过巡按前例，但是并非制度，有的年份没有，有的年份巡好几次。到了朱棣这里，就将巡按一事变成制度，定期派本人的心腹，到地方观察地方官，回去报告，如果发现地方官员有思念建文帝的倾向，即刻处置。另外一个配合的机构就是东厂。

⑵、巡抚和总督的设置。

这个我们再上面已经说过了，作为举劾制度的完善，在明仁宗和明英宗时分别设置了巡抚和总督的职位。

⑶、举劾的范围由文官扩张到武官。

明初天下初定，要倚重武官，所以举劾制度并不包括武官。直至到明宣宗时，开始涉及武官的监察。

“各处卫所指挥、千、百户、镇抚有公廉干济能整饬军马者，亦有老幼残疾不能任事者，敕至即用心察访，具实来闻; 若有贪婪不才、虐害军士，亦察实具奏。”

明英宗时，正式将武官的监察列入制度，这只是探试性地将卫所官员列入监察范围。

“各处卫所官员，听巡按御史、按察司，照依文职事例，一体调查。”

在对于卫所武官监察成功后，之后的皇帝陆续把镇戍营、南北京营、巡捕营、漕运武官统统列入监察范围。

⑷、举劾制度开始方式化，逐步蜕变。

明初的时候，皇帝对于吏治注重，风宪官还能尽职尽责。到了明朝中后期，皇帝本身对于吏治的注重程度下降，风宪举劾制度就开始蜕变。

由于风宪官的权力大，待遇又不高，在对于他们的监督制度松弛之后，他们就开始了权力寻租。风宪官开始收受贿赂，推荐的多，对于纳财之官，极尽赞赏值此，弹劾的少，就是弹劾也皮毛抑或行排挤之能事。风宪举劾制度变得名存实亡。

为了应对这个情况，万历皇帝就采取了一个简单粗暴的处理方式：限制举荐人数上限和弹劾人数的下限。这是完全脱离了风宪举劾制度为了管理吏治的初衷，实在是乱弹琴。

陕西巡按刘廷宣感叹道: “抚按举劾俱有额数，切以为举限以额可也，劾亦有额，何哉! ”

明朝后期，地方官高价营荐，风宪官收钱违规举荐的事情成为了一种普遍现象，成了半公开卖官鬻爵之地，这是其建立者朱元璋所意想不到。表面上朝堂上下一片和气，实质上却是集体腐坏。地方官出的财帛从哪里来？只能是盘剥下属、百姓、兵士以偿费。

天启三年( 1623) ，兵部员外郎邹维琏痛心疾首地说:

以臣生平所闻，上自卑将、副将，下逮参、游、阃帅、备、总、千夫长、百夫长之属，无不各有定价，每一缺出，多从居间得之。而既已得官又营得荐，兼以在内在外当事举刺，每每通于成例，不得不姑取以充。数年来坏尽国家之武备，断送皇上之封疆者，病根实在于此。

5、总结和反思

风宪举劾制度，是封建王朝为了巩固本人统治而建立的制度。王朝的建立者亲眼看到了吏治腐坏对于前朝的破坏作用，心中一直不敢忘记警惕之心，可以比较认真地从实际出发，处理老百姓集中关怀的事情，对于改善普通百姓的生活情况，维护公平正义起到了积极的作用。

但是随着建国的久远，后继者没有见到前朝放任管理的恶果，变得短视起来，只看到眼前的问题。就比如万历皇帝那个“举荐有上限。弹劾有目标”的政策，完全是混账决定！只是为了应付眼前问题，没有考虑如何保证社稷的长治久安。风险举荐制度的问题也没有得到及时矫正，最终也成为了压翻明朝统治的稻草之一。

这个也反映了，在封建社会，“家天下”的弊端。由于这种时代的局限性、皇权的无私性，也决定了明朝无法彻底处理腐败问题。但是明朝所建立的风宪官举劾制度中是有一定的合理成分，他们的失败的经验也可以对后人起到参考和警示的作用。

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