都水监，作为独立的河政机构，是北宋河政水利系统上重要的一环。宋朝为何会有都水监？为何建立？弊端有哪些？

为何设立都水监

有宋一朝灾祸频发，在各类灾祸中，水灾在发生次数及其所带来的损失最为严重。就空间上而言，北宋全境内，临近川河的区域都有水灾发生。由此可见北宋时期，水灾的时空分布是十分密集的。高强度的水灾无疑带给北宋政府极大的压力。

北宋期间，黄河总共改道次，次要集中在滑州和濱州两地。加之黄河水灾次要发生在黄河中下游区域，几乎遍河北路、京东路和京畿地区。本区域是北宋政府重要的经济区域之一，一旦发生水灾，其所带来的损失也是极其严重的。为了应对黄河水患，北宋初期“置河渠司于三司”专门担任“黄、作等河堤工料事”。但在河渠司设置后，水患频发的情况并没有得到根本性的改观。

尤其是进入北宋中后期，随着气候的变迁，以及水灾连年的侵虫，部分黄河堤防早已超过应有的负荷，整个黄河的河防体系变得十分脆弱。河渠司面对日益复杂的河政情况，显现出“令行下诸州军文字，虽令指挥辖下州军，缘别无定式……以此亦难集事”的弊端，难以应对管理河患的迫切需求。

对河渠司的批评声音不断，“近世以来，水官失职，……然非专置职守，则无以责其任，非遴择才能，则无以成其效，宜修旧制，庶以利民”气因而北宋政府调整河政机构，建立专门的治水机构、选取愈加称职的水官。

促使北宋政府决定建立独立都水监的直接诱因在于嘉祐三年黄河的决溢，京、索、广济河溢，浸民田，原武县河决作堤长城口，漂浸封丘等处苗稼。

就损失而言，此次水灾并非北宋历史上最为严重的一次，但是其决口地区包括开封等地，严重影响了北宋统治中心的安全，一时间朝野大震。在河患要挟下，北宋政府“置在京都水监……罢河渠司”，建立起新的治河机构逐个都水监，以应对发生频率之高、损失之严重的水灾。

北宋中后期，都水监因黄河水灾的加剧而产生；随着河患所发生的空间分布上的改变，北宋政府对于都水监的组织方式做出不断地调整，从而顺应黄河水灾的发展与演变。都水监在北宋政权内部存在的数十年之间，其组织方式，官员设置不断调整、转变，从而构成了一整套由地方贯彻到地方，以都水监为核心的治水机构。

可以说，正是在黄河水患频发的大背景下，促成了独立的河政机构都水监的建立。同样，黄河水患的巨大压力，使得都水监在河政预防管理活动过程中不断调整以期保持较高的行政效率。

都水监的建立

仁宗嘉祐三年，“置在京都水监。内外河渠之事悉以悉之。应置官属及本司合行条制。仰中书裁处以闻。其罢三司河渠司”北宋政府决定裁撤旧有的三司机构下设的河渠司，建立独立的河政机构逐个都水监。都水监所职掌权限，次要在于担任以黄河为重点的全国各大小河流的防洪、防讯以及河流所涉及到的河堤修筑等水利工程。

都水监设置后，北宋政府将街道司并入都水监的系统内。除却在设立都水监时，所赋予的预防管理水灾和管理全国水利设备的职能之外，北宋政府又添加了都水监对于都城幵封城市管理的职能，即对于街道清洁、房屋修治等工作的管理。

在黄河管理的实际工作的检验下，针对疏沒黄河司暴显露机构臃肿的问题，北宋政府在都水监的提议下，做出调整，裁撤冗重的人员、船只。都水监对于下属机构的调整，显现出其作为北宋政府次要的河政机构具有极高的自主性和责任感。

都水监的职能与弊端

在河政及水利工程中，都水监作为次要的执行机构，其首要职责在于，提出管理建设计划，以及调查各级官员提出的管理计划，按验计划的可行性。如果可行，即令兴修；如若不行，即要放弃。

元丰元年，黄河河水暴涨，带来的损失比以往年月更为严重，河水退去后，黄河河道向北发生偏移。西头供奉官张从惠认为“退滩高阔，可凿为渠，引水入作，为万世之利。”这一建议同样被孟州河阴县知州郑佶认同。

都水监在河政工作的开展以及水利工程的建设中，以防灾减灾为前提，减少水灾损失，降低管理成本，方便槽运，以求水利工程既保障百姓人身安全，又能带来更高的经济价值。都水监提出工程的全体构想、策划实施的过程，最初作出工程预算。由此可见都水监河政计划制定得极为细致。

都水监作为河政执行部门，积极参与到北宋治水计划的预备与实施过程中。利用其在工作中所积累的丰富治水经验，对北宋各部门的河政工作进行无效的指点。

在河政的实施过程中，为监督河政的实施及保证工程质量，北宋政府还实行按验制度和差官察访制度。河政从规划、兴建、梭工都处于政府的监控之中，管理体制相对完善。

在河政的监督过程中，都水监发挥了极大的作用。其次，都水监在开展河政的过程中，实时监视黄河水文情况，并及时向朝廷做汇报并提出出管理建议。第三，都水监还有权利对参与河政的官员进行监督，在官员监察管理上，都水监职权范围并不只仅局限于其机构内部。神宗熙宁七年北宋政府诏令外都水监丞司与河北转运使一同监督“减省河上冗占官吏以闻。”

最初，应该留意的是，都水监并非是北宋政府独一的河政、监督机构。北宋政府对于河政的监督，依托于全国监察体系内多部门协作，亦可见北宋政府对于河政工作的注重。都水监的监督职能，从源头上把握河政工程的实施，避免了河政工程的伪滥，从而保证了工程的质量。

如熙宁九年，北宋政府在大名府黄河新堤第四婦第五铺开置水口，放水疏通御河使其方便漕运，都水监派遣官员会同转运司和大名府两名通判，一同前往第四埽视察，认为不适宜开展此项工程，并上报都水监：

“俟修御河堤防完固，方议幵置河口。况从来御河堤道，宛如蔡河之类，若欲吞纳河水，须至如作岸增修，犹恐不能制畜，盖地势倾湾，为害不细。濒河州县之人为未见定议，至今忧恐。乞朝廷委清强官相视利害，并令议可否，庶使人户安居。”

在这样的管理体制下，地方政府尽可能地把脱离实际的河政工程的出现，节省了人力、财力，又可以加强对地方政府的监管。

至于弊端，宋初为削弱地方权力，严格控制地方财政，哲宗朝后，国库日益空虚，转运使司可支配的钱财愈加无限，加上都水监河政上的消耗，财政可供收入的钱财不免捉襟见肘。都水监与转运使司的矛盾逐步激化，转运使司将财政赤字的缘由归咎于都水监，进而否定都水监存在的价值。

面对朝中大臣不同的意见，北宋政府对于都水监的组织方式不断地做出调整。元祐五年，“诏南、北外都水丞并以三年为任”。明确规定外都水监官员任期的年限，意图一方面限制官员在任过长产生腐败，另一方面给予水官足够长的任期，以便确保河政能得以连贯实施。

之后河政事务己经转移到地方转运使司，外都水监的地位逐步被架空，在地方河政权力的抢夺上，权力的天平己倾斜向掌握地方实际行政权力的地方行政机关一方。但是两年后，在河防上的压力迫使北宋政府又恢复北外都水监下属的监丞、丞司的设置。表明这一时期河政管理的主导权在转运使司和都水监两个机构中摇摆不定，都水监的组织方式和权力大小也不断发生着变化。

在北宋河政中，转运使司、提举常平司、提刑司、都水监各有分工。都水监虽为独立的河政机构，但是在治水的过程中需要与其他三个机构相互协商。缺乏统一的协调机制，使得河政水利建设中出于本身利益的考量，各方各执己见，争论不休，相互掣肘，严重影响了对于河流管理的效率。相同的河政事务分别隶属于不同的部门，导致了北宋政府在治河事务上责任不明，机构堆叠。

随着北宋河患发生频率的增高，为效管理河患，北宋政府不断增置河政机构，治水职权也随之愈加分散，河政工作的建设陷入恶性循环。行政机构的堆叠，职权的模糊使得都水监与其他机构间在治河事权上往往发生不可调和的矛盾。事权分散的体制下，北宋中后期构成了以事权分工为中心的政治纷争，在水患严重时，这种对治河事权抢夺的斗争愈加激烈。

都水监带有先天不足，注定了其在河政水利建设中效率低下。都水监所存在的种种弊端，正是北宋全体政治体制的写照。都水监同地方转运使司之间职权的矛盾，随河患的反复迸发而不断被激发出来。

北宋规划治河权利的划分与迁移正是北宋政治上的一个缩影。北宋政府面对这一局势虽不断做出调整，但这也仅仅是在细枝末节上的修补，并没有触及到问题的根本。加之时常受水患的影响，北宋政府难以对牵扯河政的各个机构作出结构性的根本调整。